SEGURO SOCIAL MUNICIPAL:

LA MADRE DE LAS BATALLAS O LA MADRE DE LA SINVERGÜENCERÍA (*)

a.- El Desprecio de Nebot y su huida.(¡)

El Alcalde de Guayaquil, en un boletín de prensa señaló que no iba a prestarse a “discutir -la propuesta del seguro municipal- con dirigentes que se han pronunciado irracionalmente contra mi propuesta”; diario El Comercio, 18 de septiembre del 2003, p. 7-A. “Por lo tanto, el abogado Nebot nos dice que somos irracionales un millón de campesinos, los 200 mil jubilados, los trabajadores, los cerca de dos millones de ecuatorianos que dijeron no a la privatización de la Consulta Popular de Noviembre de 1995, también a los asambleístas que aprobaron la Nueva Constitución en 1.998. Conclusión: los únicos racionales, en el Ecuador, y tal vez en el mundo, son Nebot y Febres Cordero. Esto es una ofensa y desprecio a los ecuatorianos, lo cual combatiremos mediante la movilización, solidaridad, la capacidad propositiva y creadora de la Sociedad Civil”.

El pronunciamiento del Abogado Nebot se dio luego de que este no sustentó su tesis y huyó del Foro Debate que se organizó en Quito. Posteriormente los campesinos del país nos pusimos una tarea: Buscarle donde quiera que se esconda, y si se va al infierno allá iremos para evitar que la madre de las sinvergüencerías se imponga. Seguros estamos que la propuesta de Seguridad Municipal no pasará por inconstitucional, ilegal y sobre todo porque se intenta dejar en el desamparo a los jubilados, desaparecer el seguro campesino y terminar con los derechos de los trabajadores.

b.- ¿Qué pretende Nebot al Municipalizar la Seguridad Social?(i)

Es menester recordar, que la propuesta que enarbola Nebot no es nada nueva y peor aún revolucionaria. En la Consulta Popular de septiembre de 1995 cuando el No a la privatización de la Seguridad Social fue contundente, la señora Joyce de Ginnata, planteó que al haber ganado el SI en la provincia del Guayas se debe entregar el IESS de Guayaquil a los guayaquileños, lo cual obviamente no tuvo eco por ser inmoral, ilegal e inconstitucional.

Lo anterior fue ratificado en la Asamblea Nacional Constituyente razón por la cual en la carta magna expresa lo siguiente: Art. 58 “la prestación del seguro obligatorio será responsabilidad del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, entidad autónoma... podrá crear y promover la formación de instituciones administradoras de Recursos para fortalecer el sistema provisional.... La fuerza pública podrá tener entidades de Seguridad Social” y además El Art. 59 dice que “ninguna institución del estado podrá intervenir en sus fondos y reservas ni afectar su patrimonio”.

Si el Ab. Nebot quiere impulsar un Seguro Municipal tendrá que acogerse al Art. 61 de la constitución donde se expresa que “podrán crearse seguros complementarios que estarán orientados a proteger contingencias de seguridad social no cubiertas por el seguro general o mejorar sus prestaciones, y serán de carácter opcional”. En este contexto si el municipio toma esta opción debería proceder a dar atención en consulta externa, cirugía menor, farmacia, intervenciones quirúrgicas menores y de alta complejidad, cirugía de riesgos y atención de enfermedades catastróficas, lo cual obviamente, el municipio, no está en capacidad ni es su preocupación del Abogado.

Su preocupación central es como controlar los 216 millones de dólares que ingresan anualmente al IESS de Guayaquil, los más de 600 millones de dólares que el estado tiene que pagar al IESS, los bienes y propiedades, es decir llevarse el lomo y dejar el hueso a los trabajadores, huérfanas, viudas y campesinos del país. Se quiere amparar en un dictamen del procurador, que estaría por sobre lo que fue la Consulta Popular del 1995, de la Asamblea Constituyente, por sobre el Congreso Nacional y lo que es más, entre las cartas que se baraja está que el Tribunal Constitucional, controlado por el Partido Social Cristiano, declare inconstitucional la Constitución. ¡Evitemos el atraco y que se consuma una barbarie jurídica !!!

c.- Análisis Constitucional, jurídico y técnico(ii)

DESTROZAR EL ORDEN CONSTITUCIONAL Y JURIDICO DEL PAIS ES EL OBJETIVO DEL ABOGADO NEBOT

c.1.— Lo que no se discute (ii)

No se discute que el IESS no satisface las expectativas de los asegurados, que adolece de errores, deficiencias y que, en algunos casos, se ha evidenciado corrupción en el manejo de sus recursos; estos son hechos que denunciamos y combatimos y, por lo mismo, nuestra defensa del IESS es defensa a la institución y no a sus personeros de ahora y menos a los del pasado.

Tampoco discutimos la necesidad y obligación legal de que la organización del IESS debe ser descentralizada porque ella está prescrita en la Constitución y está regulada en la Ley de Seguridad Social, pero la descentralización que demandamos debe ceñirse a los límites fijados en las normas de éstos dos cuerpos jurídicos:

c.2.— ¿Cómo quiere viabilizar su propuesta el abogado Nebot? (ii)

La propuesta del abogado Nebot persigue que el Presidente de la República, en el Reglamento General del IESS, transfiera al Municipio de Guayaquil la seguridad social para los habitantes de ese Municipio.

Es necesario, por lo tanto, examinar si tal cosa es posible constitucional y legalmente.

c.3.— ¿Un reglamento puede estar por sobre la ley y la Constitución? (ii)

Los artículos 272, inciso primero, y 171.5 de la Constitución prescriben que los reglamentos, lo mismo que los otros cuerpos normativos del país, deben guardar conformidad con la Constitución; el segundo inciso del mismo Art. 272, a su vez, agrega que si, una norma de menor jerarquía (como es el reglamento respecto de la ley) estuviera en conflicto con una de mayor jerarquía (como es la ley respecto del reglamento) prevalecerá la de mayor jerarquía.

Por tanto, el Reglamento General de la Ley de Seguridad Social debe guardar conformidad con la Constitución y con la Ley.

Pasemos a ver si las normas que el Alcalde Guayaquil propone sean incluidas en el Reglamento General de la Seguridad Social guardan conformidad, en primer lugar, con la Constitución, y, en segundo lugar, con la Ley de Seguridad Social.

c.4.— ¿Cuál es la Responsabilidad de la Prestación de la Seguridad Social? (ii)

El Art. 58 de la Constitución dispone, manda o prescribe que el seguro general obligatorio será responsabilidad del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y, en el segundo inciso, añade que su organización y gestión deberán ser descentralizadas. .

De otra parte, el pueblo ecuatoriano con un millón ochocientos veinticuatro mil seis cientos treinta y seis votos a favor, contra un millón dos cientos cuatrocientos noventa y un votos, decidió que la seguridad social debe estar a cargo del IESS y no de ninguna otra “institución pública o privada”.

La característica del Estado moderno es y también debería ser la de los estadistas modernos, respetar y hacer respetar el ordenamiento jurídico del país; de esto depende la vigencia del derecho de las personas a la seguridad jurídica que reconoce el Art. 23.26 de la Constitución Política de la República.

En suma, el Presidente de la República y el Alcalde Guayaquil, que presumen ser estadistas y estadistas modernos, deberían demostrar que lo son con su comportamiento y, consecuentemente, dar pruebas de respeto a la Constitución y al pronunciamiento mayoritario del pueblo ecuatoriano.

c.5.— ¿ Qué dice la Ley? (ii)

El Art. 16 de la Ley de Seguridad Social, por su lado, dispone que el IESS es una entidad pública descentralizada y en los incisos 5, 6 y 7 del Art. 18 determina en qué consiste la descentralización del IESS.

La Ley de Seguridad Socia, en los artículos 19 a 48, organiza al IESS descentralizadamente y entre los órganos o instituciones, en esos preceptos previstos, no constan los municipios; por consiguiente, no cabe que a los municipios les transfiera el IESS sus competencias y/o atribuciones.

El Tribunal Constitucional tiene resuelto que la organización y gestión del IESS contempladas en la Ley de Seguridad Social guarda armonía con el Art. 58 de la Constitución; con este argumento desechó la demanda de inconstitucionalidad de ésta parte de la Ley.

c.6.— ¿Qué podemos concluir de lo analizado anteriormente? (ii)

Constitucional, legal y democráticamente la seguridad social es responsabilidad del IESS (Art. 58 de la Constitución y pronunciamiento del pueblo en la consulta popular al respecto) por lo mismo la prestación de la seguridad social no se puede transferir a ninguna otra “institución pública o privada”.

La organización y gestión del IESS deben ser descentralizadas y éstas, descentralización y gestión están establecidas en la Ley de Seguridad Social, entre las instituciones del IESS, a quienes éste puede transferir sus competencias y atribuciones, no se encuentran los municipios y sus concejos municipales.

Por consiguiente, el Presidente de la República no puede, en el Reglamento General de la Ley de Seguridad Social, transferir a los municipios y sus concejos la responsabilidad de prestar la seguridad social, como solicita el abogado Nebot.

c.7.- ¿Es posible reformar la Ley? (ii)

Se podría alegar que sería suficiente reformar la Ley de Seguridad Social o la Constitución para incluir a los municipios y a sus concejos entre las instituciones del IESS a quienes, en consecuencia, se les pudiera transferir las competencias y atribuciones del IESS en materia de seguridad social.

La respuesta es que no, porque subordinar las decisiones del concejo municipal a la voluntad de los órganos de gobierno del IESS sería incompatible con la autonomía municipal que está garantizada en el Art. 226 de la Constitución. Y es que el IESS no puede transferir sus funciones y facultades de gobierno y dirección porque, según hemos visto, la descentralización autorizada en la Constitución es la de su organización y gestión.

c.8.- ¿Se puede reformar la Constitución? (ii)

También se podría sostener que ante las deficiencias del IESS, deficiencias que igualmente nosotros denunciamos y combatimos, se debería reformar la Constitución a fin de que no solo el IESS sino que los concejos municipales asuman la prestación del seguro social obligatorio en competencia con el IESS.

Es posible reformar la Constitución en esta y en cualquiera otra materia ya que no contiene normas intocables (normas pétreas); sin embargo, en esta materia hay un pronunciamiento directo del pueblo que sus representantes no pueden modificar, puesto que los mandatarios no pueden desconocer la voluntad de sus mandantes sin perder por este hecho su legitimidad.

c.9.- ¿Cabría una nueva consulta popular? (ii)

Mi respuesta es que si cabe; pero ésta tendría que ser nacional, es decir debería ser una consulta a todo el pueblo del Ecuador, primero porque la decisión que se trataría de modificar fue de todo el pueblo ecuatoriano y, segundo, el asunto interesa a todos los ecuatorianos y no solo a los habitantes de Guayaquil.

c.10.— ¿El Ecuador es un Estado de Administración Descentralizada? (ii)

Estamos de acuerdo que el Estado del Ecuador es constitucionalmente de “administración descentralizada” (Art. 1 de la Constitución); pero el Estado son todas sus instituciones, incluso el Municipio de guayaquil; en todas sus instituciones, en consecuencia, debe haber descentralización administrativa.

La descentralización del Estado, en nuestro caso, es doble: una territorial y otra funcional o institucional, como algunos autores prefieren denominar.

c.11.- ¿Es posible ejecutar el Seguro municipal mediante la ley de Descentralización? (ii)

Para hacer efectiva la descentralización territorial, la Constitución divide a los órganos de la administración pública en órganos del Gobierno Central y órganos de Gobierno local que, a su vez, se subdividen en dependientes del Gobierno Central y otros autónomos o no dependientes del Gobierno Central, estos son los consejos provinciales, los concejos municipales, los juntas parroquiales, las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas y los regímenes especiales.

c.12.- ¿Qué otras Instituciones son autónomas?

Además de la distribución territorial del poder, la Constitución instituye otra funcional, para lo cual priva al Gobierno Central de la competencia sobre algunas materias y ésta lo mismo que las facultades o atribuciones para manejar esas materias, las transfiere a instituciones autónomas, tal es el caso de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, los órganos de la función electoral, la Contraloría General del Estado, las Superintendencias, el Banco Central, IESS, las empresas públicas, etc.

Una entidad autónoma o descentralizada es precisamente el IESS que, como todas las otras, en virtud de los artículos 1 y 58 de la Constitución deben organizarse según los principios de la administración descentralizada.

En virtud de la autonomía de que gozan algunas de las entidades descentralizadas del Gobierno Central, éste es el caso del IESS, el Jefe del Gobierno Central no puede jurídicamente interferir en las materias de su competencia y en el ejercicio de sus funciones; ellas se rigen por sus propias leyes, ordenanzas, estatutos y/o reglamentos, dentro de los límites que a esa autonomía ha fijado la ley, como expresión de la voluntad soberana.

c.13.— ¿Cuáles son los argumentos del Ab. Nebot? (ii)

Para examinar los argumentos del Alcalde Nebot seguiremos el orden que él sigue en su petición y nos referimos a ellos con el número con el que los idéntica en el mismo documento.

En el numeral 2.1, de la propuesta de Nebot, dice: “La seguridad social es responsabilidad del Estado”. No quisiera entender que en esta enunciación del tema hay la intención de confundir entre lo que compete al Estado y lo que compete al IESS según la Constitución.

De todas maneras, es cierto que los artículos 3.2. y 55 de la Constitución impone al estado la obligación o deber de asegurar la vigencia de la seguridad social, conste que no es su obligación prestar la seguridad social con fondos del propio Estado sino “asegurar la vigencia de ... la seguridad social”.

Para asegurar la vigencia de la seguridad social, el Art. 58 crea el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, a quien encarga la “responsabilidad” de prestarla y le ordena que su organización y gestión se rijan, entre otras cosas, por los principios de la descentralización.

Ya hemos dicho que no es la seguridad social, como función del Estado, la que debe dividirse entre las instituciones del Estado, ésta es función o responsabilidad exclusiva del IESS, es la organización y gestión del IESS las que deben descentralizarse.

c.14.- ¿Es posible que la prestación de la seguridad social se encargue a otra institución que no sea el IESS? (ii)

Es posible si previamente se reforma la Constitución y si ese es el resultado de la consulta directa al pueblo ecuatoriano, como está demostrado más arriba.

En el número 2.2 sostiene que el IESS y las municipalidades son instituciones del Estado. Aunque habría para discutir la naturaleza del IESS aceptamos que éste es una institución pública tanto como los municipios y en ellos, los concejos municipales, son entes públicos.

Pero, precisamente por ser entes públicos el Estado, para evitar que estos se disputen por medio de la violencia, la misma Constitución atribuye a cada uno de esos entes las funciones públicas que el constituyente considera apropiadas y así a los concejos municipales les atribuye competencia para planificar, organizar y regular el tránsito y transporte terrestre y otras que les asigne la ley (Art.234), al IESS, en cambio, le responsabiliza de la prestación de la seguridad social (Art. 58), etc., de esta manera la Constitución hace realidad la descentralización del Estado, ya que, de otra manera, estas competencias habría tenido que ejercerlas directamente por medio del Gobierno Central con alguno de sus ministerios o mediante la creación de otro u otros ministerios.

Así, pues, atribuye unas funciones a los municipios y otras al IESS; por lo mismo, no podría, sin violar la Constitución, atribuir al Municipio lo que ya está asignado al IESS ni a éste lo que corresponde, según la Constitución, a los municipios.

En el número 2.3 se sostiene que el Estado ecuatoriano es de administración descentralizada; en lo cual no hay discusión, pero esto precisamente conspira contra la propuesta.

Ya hemos demostrado que por ser descentralizado el Estado, la misma Constitución despoja al Gobierno Central de materias que, según la Constitución, aquel tiene la obligación de atenderlas y las transfiere a diversas entidades autónomas del Gobierno Central; así la prestación del seguro social obligatorio le asigna al IESS y no a ningún ministerio.

Pero de las actividades asignadas, por la Constitución, al IESS nadie, ni el Presidente de la República puede despojarle para asignar, en todo o en parte, a otra institución pública, tanto más cuanto que entregarlas a los municipios sería sumar éstas a las que ya tienen y concentrar en ellos poder y recursos, en contra de la descentralización que ellos propugnan.

O sea que la concentración de poder y recursos por parte de ellos es buena y mala solamente si son otros los que concentran poder y recursos.

El numeral 2.4 trata del alcance y vigencia del concepto de descentralización y es aquí en donde se tergiversan los preceptos y se confunden las instituciones.

En efecto, en un menjurje en que, sin método científico alguno sino con la típica viveza criolla, combina la Constitución y la Ley Especial de Descentralización, luego de citar el Art. 225 de la Constitución que trata de la descentralización del Gobierno Central invoca el Art. 3 de la Ley Especial de Descentralización que define la descentralización y concluye que como, según el Art. 2, ésta Ley es aplicable a todas las instituciones del sector público, el Presidente de la República, mediante el Reglamento General, puede transferir al Concejo Municipal de Guayaquil en el ámbito de ese cantón, las competencias y atribuciones que la Constitución atribuye al IESS en todo el territorio del Ecuador, del que Guayaquil es parte importantísima El sofisma es manifiesto

En apoyo de este sofisma cita además el art. 226 de la Constitución Política de la República que nuevamente se refiera a la descentralización del Gobierno Central; descompongamos ésta bodrio difícil de digerir..

Primero, el Art. 225 de la Constitución impone al Estado la tarea de impulsar la descentralización y, en el inciso segundo precisa que ella consiste en transferir progresivamente las funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos del Gobierno Central a las entidades seccionales autónomas o a otras de carácter regional.

c.15.— ¿En qué parte de la Constitución se expresa que el Presidente de la República puede descentralizar el IESS? (ii)

En ninguna parte dice que el Presidente de la República ha de privar a una institución autónoma, como es el IESS, de su competencia y atribuciones, para transferirlas a las instituciones seccionales autónomas, como es el municipio. Las competencias y atribuciones de las que el Gobierno Central puede desprenderse para atribuirlas a los consejos provinciales o a los municipales son las competencias y atribuciones del Gobierno Central.

La seguridad social no es de competencia del Gobierno central sino de una institución autónoma, es decir distinta del Gobierno Central, por tanto, el Art. 225 no le faculta al Gobierno Central privar al IESS de la responsabilidad de prestar la seguridad social (Art. 58) y luego transferirla al Municipio de Guayaquil.

No creo que se necesita de la agilidad mental del Alcalde de Guayaquil para entender que nadie puede dar lo que no tiene y hemos demostrado, hasta la saciedad, que el Gobierno Central no tiene la “responsabilidad” de la prestac